服务科学发展 推进依法行政

为建设经济文化强省贡献力量

                                                                           ——高存山同志在全省政府法制工作会议上的讲话

（2009年2月24日）

同志们：

    这次全省政府法制工作会议，是在纪念改革开放三十周年和开展深入学习实践科学发展观活动的背景下召开的一次重要会议。会议将回顾总结2008年的政府法制工作，研究部署2009年的重点工作，推动依法行政深入开展，更好地服务经济文化强省建设。省政府对这次会议高度重视，李兆前副省长在百忙当中到会上来看望我们大家，并将作重要讲话。我们一定要认真聆听李省长的指示，切实抓好贯彻落实，争取作出更加出色的成绩，不辜负省政府领导的期待与厚望。

    过去的一年，我们国家应对了非同寻常的重大考验、完成了非同寻常的重大任务。既经历了年初严重雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震灾害的严峻考验，又收获了举办北京奥运会、残奥会、神七发射的成功喜悦。我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，同心同德、顽强拼搏，谱写了一曲振奋民族精神，凝聚党心民心，全面建设小康社会的辉煌篇章。一年来，在各级党委、政府的重视、关心和支持下，我们政府法制、仲裁、城管执法和行政审批等各条战线的同志们团结一致，奋力拼搏，为政府法制事业的发展翻开了新的一页。2009年是新中国成立60周年，也是深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）的关键一年，我们要继往开来，迎接挑战，解放思想，开拓创新，在新的历史起点上推动政府法制工作的新发展。

    一、以贯彻国务院《纲要》和《决定》为主线，扎实推进市县政府依法行政

    去年，根据中央和省委的安排，省政府法制办认真开展了深入学习实践科学发展观活动，以“科学发展，依法行政，建设法治政府”为载体，深入开展学习实践活动，有效增强了服务发展、干事创业的责任感和紧迫感，促进了政府法制事业不断发展。泰安、威海等市法制办也结合各自实际，开展了不同形式的主题活动，大大促进了工作开展。国务院《决定》下发后，我们把宣传贯彻《决定》作为重点，把推进市县政府依法行政作为关键环节，切实增强了工作指导力度，市县政府依法行政的步伐不断加快。我们在青岛、淄博、临沂、聊城分别组织召开了由市、县政府法制机构负责人参加的贯彻《决定》座谈会，就贯彻落实《决定》、推动市县政府依法行政进行了座谈讨论。11月，组织召开了全省市县政府依法行政工作会议、全省市厅级和县处级领导干部依法行政研讨班，李兆前副省长出席会议并作了重要讲话，对推进市县政府依法行政工作提出了明确要求。各市政府、省直部门分管负责同志以及各县（市、区）政府的分管负责同志共320多人参加，这是我省第一次将依法行政工作会议开到了分管县（市、区）长。国务院法制办以简报形式将这次会议的情况转发全国，收到了较好的反响。各市也都结合实际，采取切实有效的措施，加强对依法行政工作的协调指导和督促检查。东营、潍坊市制发了关于进一步加强依法行政工作的意见，济宁市成立了政府法制咨询委员会，泰安市制发了年度依法行政工作要点，德州、聊城市将推进依法行政工作情况纳入年度综合考核之中。枣庄、临沂、菏泽等市通过制发工作要点或计划、召开依法行政或政府法制工作会议等形式，认真贯彻落实《纲要》和《决定》，加快推进依法行政进程。

    今年是国务院《纲要》颁布实施五周年，距离《纲要》提出的10年基本建成法治政府的目标还有5年时间，这正如比赛进行到一半之时，更加需要我们政府法制机构和工作人员全力以赴，充分发挥在推进依法行政进程中的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用，保证法治政府建设各项目标的完成。我们要以贯彻《纲要》和《决定》为主线，选好突破口，找准着力点，将市县政府依法行政提高到一个新的水平。一是全面总结5年来我省推进依法行政、建设法治政府的情况。要展开专题调研，总结典型经验，查找突出问题，研究解决方案。要以纪念《纲要》颁布实施五周年为契机，采取多种形式，积极开展宣传活动，全面展示全省建设法治政府的新成绩、新进展，增进全社会对政府法制工作的认识和了解。二是认真贯彻落实国务院《决定》和全省市县政府依法行政工作会议精神，抓紧研究出台我省贯彻《决定》的具体实施意见，各地也要抓紧进行研究，提出符合实际的举措，进一步深化推进基层和部门依法行政工作。在贯彻中遇到的新情况和新问题，要及时向省政府法制办反映。三是健全完善依法行政的各项制度。要抓紧建立健全依法行政考核制度，加强对依法行政的考核和督查，并严格执行依法行政报告制度。要创新培训机制，以加强对行政执法人员的培训为重点，整合培训资源，丰富培训形式，拓展培训领域，提高政府和政府各部门工作人员依法行政的能力和水平。

    二、以制度创新为重点，为政府决策提供优质服务

    一年来，我们始终坚持政府立法决策与改革决策的统一，努力做到制度建设与经济社会发展相适应，紧紧把握中心、服务大局，紧密结合实际、突出重点，围绕节能减排、保护生态环境，改善民生、建设“平安山东”、建设社会主义新农村等方面，不断创新机制，完善各项制度，为全省经济社会发展提供了良好的制度保障。全年，省政府提请省人大审议出台地方性法规8件，制定出台政府规章8件。济南完成法规规章20件，青岛完成法规规章8件，淄博完成法规规章10件。其他各级政府和省直各部门，按照法制统一的原则，认真审核、出台了一大批规范性文件。这些地方性法规、政府规章和规范性文件的制定出台，不仅为各级政府依法行政提供了制度保障，而且对促进本地经济社会发展起到了引导和保障作用。我们还不断创新制度建设的理念，突出地方特色，适时调整工作重点，去年省政府法制办起草审核的《山东省物业管理条例》、《山东省信访事项复查复核办法》、《泰山风景名胜区服务项目经营管理办法》等法规、规章，实现了不少突破，产生了积极影响。在立法机制上，坚持科学立法、民主立法，深入基层调研、加强沟通协调、组织专家论证，扩大公众有序参与政府立法的制度和机制。省政府法制办去年起草审核的所有地方性法规、政府规章草案，都通过“山东政府法制网”向社会公开征求意见。法规规章译审工作也稳步推进，目前青岛市已经发布了《青岛市地方性法规规章选编》（中英对照本），为对外开放提供了更好的服务。

    2009年，我省经济工作的首要任务是保持经济平稳较快发展。在制度建设中，各地各部门都要自觉增强大局意识，主动服务发展这个第一要务，创新思路，服务中心，不断加强政府立法和规范性文件审核工作。一是积极主动地为全省经济社会发展的大局服务，发挥好制度的引导和保障作用。要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地安排立法项目，重点做好涉及扩大内需、改善民生、推进社会建设、节约能源资源、保护生态环境、突出新农村建设等方面的立法工作，不断完善我省地方性法规、政府规章和配套政策，建立健全有利于科学发展的体制机制。要勇于在制度设计和内容上有所突破，有所创新，做到适度超前。今年，省里的立法安排突出了节能减排、促进就业、农村合作组织、政府自身建设这四个重点方面，省直有关部门要对这方面的立法高度重视，及时完成各项立法任务。二是健全政府立法程序和机制。进一步完善立法的听证、论证、公示征求意见等公众参与机制，加大政府立法的公众参与程度和力度，使政府立法更好地反映人民群众的意愿和要求。逐步建立规章和规范性文件“立、改、废”相结合、成本效益分析、后评估等机制，切实解决立、改、废相脱节的问题，进一步提高制度建设质量。三是严格做好审查审核工作。要切实维护国家法制统一，在审查地方性法规、政府规章草案和规范性文件时，克服地方保护主义和部门利益倾向，严格审查规范行政许可和行政处罚的事项，把改革、发展、稳定与维护法律的统一和尊严有机结合起来。

    三、以转变政府职能为目标，积极推动服务型政府建设

    着力深化城市管理执法体制改革，突出重点，规范执法，推进相对集中处罚权工作向建制镇延伸，相对集中处罚权的范围不断拓展，各市城市（景区）管理行政执法局的工作取得了长足的进展。全省17个市和91个县（市）全部开展了相对集中处罚权工作，并已经向73个重点镇和中心镇拓展；泰山和刘公岛两个风景名胜区的工作运行稳定，南四湖湖区管理开局良好，东平湖景区得到批复；临朐县砂管理即将启动；相对集中处罚权工作多点开花，全面推进。去年，我们着重在体现人性化和政府的服务上下功夫，重点抓了规范行政执法工作，开发启用全省行政执法人员执法证件网络管理系统，建立详细的全省执法人员文书档案和电子档案，摸清了行政执法人员的底数，实现了行政执法人员执法证件信息的网上公开和查询，成功搭建了行政执法监督管理的新平台。目前，省直各部门和16个市的17万余名执法人员换发了IC卡行政执法证件。全省各地规范行政执法活动深入开展。淄博市深入开展规范行政执法年活动，审查了130个市级单位执法资格，确认执法主体105个，将6424项行政执法事项落实到位。烟台市将市级44个单位的2183个带有自由裁量权的行政处罚职权、共计5933项具体细化标准，向社会全面公开。莱芜市制定出台了《关于开展规范行政处罚裁量权工作的意见》，对全市开展规范行政处罚裁量权工作作出了具体部署。临沂市制发了2008年度推行行政执法责任制工作实施意见和行政执法人员培训方案。滨州市组织了行政执法暨行政复议案卷评查活动，并将评查情况向执法单位做了通报。同时，全省各级各部门积极开展各种形式的行政执法人员培训工作，共有87000余人参加了岗前行政执法公共法律知识培训。

    各地行政审批中心立足服务经济和社会发展大局，完善工作制度，加强自身建设，规范审批行为，为社会提供了优质高效的审批服务。按照国务院的要求，全省各地继续取消行政审批项目和收费项目，济南、东营、威海、滨州等地都清理了上百项行政审批项目，日照市还专门制定了工作方案和工作流程，并对751项审批项目进行了清理，精简266项。济南、东营法制机构还新建立了许可审批项目台帐，依法新增加的项目必须经过法制办审核登记。进一步健全行政审批网络机构。青岛市行政审批服务中心组建筹备工作完成，各地县级行政服务中心也陆续建成启用。目前，我省17个设区的市和129个县（市、区）建立了行政审批服务机构。以胶南、青州两市作为试点，积极探索相对集中行政许可权制度的新思路。

    行政执法涉及人民群众的切身利益，既是推进依法行政的关键环节，也是难点。今年，我们要努力提升行政执法监督效能，将规范行政执法引向深入。要认真总结我省开展相对集中行政处罚权工作取得的成果和经验，积极推进行政执法体制改革；适时召开全省城镇管理行政执法工作现场会，加强对重点镇、中心镇开展相对集中行政处罚权工作试点的指导；继续探索在景区、水面等领域开展相对集中行政处罚权工作。要把推行行政执法责任制工作深入持久地开展下去，与监察、人事、编制等部门建立行政执法责任追究的联动机制，履行好综合协调、督促指导和监督检查的职责，及时总结推广经验，认真研究解决问题。要进一步规范行政处罚自由裁量权，最大限度地防止人为因素造成的处罚随意、处罚不公等现象的发生。加强制度建设，健全并落实案卷评查、投诉举报、错案追究等制度，建立推行行政执法责任制考评机制，以案卷评查为突破口，逐步开展对行政执法机关的评议考核。要完善行政执法管理制度，紧紧围绕规范行政执法行为，利用好证件管理系统，实行以证管人，网络动态管理，提高执法队伍的整体素质，全面接受社会监督。

    行政审批中心作为另一项新生事物，是行政体制改革的产物，对于密切政府与群众关系，优化经济社会发展环境，从源头上预防和治理腐败具有重要意义，必须予以高度重视。今年，要按照建设服务型政府的要求，继续深入贯彻落实《行政许可法》，加强配套制度的完善和落实，规范行政审批行为，进一步清理和规范行政审批项目。要继续加强对各级行政审批大厅（窗口）的工作指导，积极推动行政审批中心在优化审批流程，简化审批环节，规范审批程序，拓展服务功能，强化内部管理，提升运行效率上下功夫。要进一步完善行政审批大厅的监督管理制度，争取在前期工作的基础上，及早出台《山东省政务大厅管理办法》。省政府法制办还将与省监察厅协商配合，择机对全省贯彻落实许可法的情况进行一次专项检查。积极创新行政管理体制，探索在我省开展相对集中行政许可权试点工作，认真指导有关申请试点的市县开展工作。

    四、以化解争议为导向，为经济文化强省建设创造良好环境

    2008年，我们本着依法维护社会和谐稳定的宗旨，加大监督力度，积极化解社会矛盾和争议，进一步优化了我省经济社会发展的外部环境。

    一是加强了对具体行政行为的监督。充分发挥行政复议的作用，在化解行政争议，促进社会和谐方面实现了新的突破。2008年，全省各级行政复议机关新收行政复议申请5632件，全年共处理复议案件5766件，其中，已审结4776件。2008年全省各级行政机关共办理行政应诉案件6205件，比上年减少2088件，其中省政府办理行政应诉案件30件。省政府行政复议办公室新受理行政复议申请226件，是行政复议法实施以来增幅最大的一年。行政复议案件涉及的领域不断扩大，且群体性案件增多，案件越来越复杂，影响社会稳定等政治敏感性强的因素不断增加，处理难度也越来越大。全省各级行政复议机关坚持从“定纷止争”、维护稳定的大局出发，依法受理，依法办案，不断创新办案方式，注重运用和解、调解等多种手段，努力做到既体现法律的刚性又能体现依法协调化解矛盾，把行政纠纷解决在萌芽状态或者解决在行政程序中，最大限度实现法律效果和社会效果的统一。同时，省政府法制办加强了对全省复议应诉工作的指导，召开了全省行政复议工作座谈会，举办了两期行政复议工作人员培训班，并正研究开展行政复议委员会试点工作。

    二是加强了对抽象行政行为的监督。扎实推进规章和规范性文件备案审查工作，切实维护了法制的统一。去年，全省各级备案审查机关共收到报备的规章和规范性文件3391件，其中有问题的203件，占6.20%。省政府法制办共收到报备的规章、规范性文件432件，比上年增加49件，对14件存在问题的规范性文件提出了纠正建议。各地法制机构也认真审查了下级政府和各部门报送的规范性文件，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，最大限度的维护了法制统一，保障了法律法规的实施。加强对全省备案审查工作的指导力度，组织召开了全省规章和规范性文件备案审查工作会议和规范性文件备案审查理论研讨会，这次理论研讨会在全国开创了先例。

    三是加大了对民商事争议的化解力度。2008年，我们将仲裁办事机构的正确定位作为一项重要工作来抓，通过积极努力，全省有15家仲裁机构被确定为参照公务员管理单位，解决了仲裁办事机构的后顾之忧。加强对仲裁工作的指导，各仲裁委及时公正地化解了大量的经济纠纷和矛盾。2008年，全省17家仲裁委共受理各类仲裁案件5713件，其中超过100件的有14家，超过300件的有10家。受理案件标的额达78.87亿元，比2007年增加19.93亿元，其中12家仲裁委受案标的额超过亿元，有4家超过了4亿元，青岛、淄博、济南、济宁、威海受案标的额分列前5位。青岛、淄博、枣庄、烟台、滨州等5家仲裁委员会顺利完成了换届工作。

    构建和谐社会，是我们党提出的一项重大战略任务，也是我们政府法制建设的重要目标。今年，我们要以维护社会公平正义，促进社会和谐统一为标准，紧紧围绕改革、发展、稳定大局和省委、省政府中心任务，充分发挥政府法制监督在构建和谐社会中的重要作用。一是要抓住行政复议法实施10周年的机遇，进一步加强行政复议应诉工作。去年全省新收行政复议申请数量了出现了下降，这与有的地方不开门办案，拒绝受理行政复议申请，缺少行政复议办案人员有一定的关系。今年，省政府法制办将切实加强对行政复议工作的指导，组织全省贯彻行政复议法及其实施条例的大检查，编辑出版行政复议案例分析汇编来加强指导工作。各级行政复议机构要坚持“复议为民”的理念，发挥行政复议不收费、方便快捷的优势，打开大门受理案件，保持办案数量的一定增长，不断提高办案质量和效率，认真履行应诉职责，妥善处置、认真化解各类社会矛盾和争议，最大限度地把问题化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。要研究创新行政复议体制，积极稳妥地开展行政复议委员会试点工作，大胆探索行政复议委员会的工作机制。不断完善复议制度，在总结实践经验的基础上，研究修订《山东省行政复议条例》，使新形势下的行政复议工作能够在创新中发展、在发展中创新。二是要认真做好规范性文件备案审查工作，加大备案审查力度。要进一步加强对政府及部门制定规范性文件行为的监督，严格审查要求，提高审查效能，加大审查力度，不断提高报备率和纠错率。进一步加强我省规范性文件示范点工作，以点带面，将这项工作深入地开展下去。要建立规范性文件电子数据库、备案查询系统，做好规范性文件电子报备试点工作。三是要加强与仲裁机构的联系，切实做好仲裁机构规范化建设。今年是《仲裁法》颁布15周年，各仲裁机构要认真贯彻实施《仲裁法》，积极探索仲裁工作的新思路、新方法、新举措，认真研究仲裁事业的发展规律，坚持仲裁工作的正确发展方向，搞好仲裁机构规范化建设。要不断提高办案质量和效率，不断强化服务品牌意识和精品意识，不断提升内在素质与外在形象，逐步实现我省由“仲裁大省”向“仲裁强省”迈进的目标。省政府法制办将坚持不懈地为各仲裁机构提供积极有效地指导、协调与服务，帮助仲裁机构解决发展中遇到的重点、难点问题。

    五、以文化建设为动力，引领政府法制事业不断前进

    1978年12月召开的党的十一届三中全会，引领我国开始走向改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。全会提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，也开启了我国法制建设的新纪元。去年，我们专门下发了通知，要求各政府法制、仲裁、城管执法和行政审批机构认真总结30年政府法制事业发展的成绩与经验。过去的30年，政府法制事业从无到有，从小到大，茁壮成长，欣欣向荣，依法行政工作阔步向前，法治政府的基础逐步夯实，积累了丰厚的经验。可以说，30年来政府法制事业的迅速发展，已经形成了自己独有的一些文化特质，并深深影响着我们的一言一行，而这些特质需要我们不断总结、不断探索、不断升华，最后形成一种文化，并将激发政府法制队伍的内在活力，推动政府法制事业走向一种新的境界。今年，我们将会把政府法制系统的文化建设引向深入，切实推动各项工作的开展。

    一是要充分总结政府法制30年的成绩和经验。省政府法制办将在年内适时组织召开座谈会，对这30年的历史进行总结和分析，并对政府法制事业的未来进行展望和规划。大家一定认真回顾总结改革开放30年来政府法制事业的发展历程和宝贵经验，把回顾总结的过程作为解放思想、形成共识、推进工作的过程。30年的经验来之不易，弥足珍贵，我们必须沉得住气，静下心来，扎扎实实地总结好，并在今后的工作中牢牢坚持这些宝贵经验，不断发扬光大，开拓政府法制事业的全新局面。

    二是要坚持加强文化建设，打造具有顽强战斗力的队伍。在总结政府30年工作经验，广泛研究论证的基础上，争取形成省政府法制办党组关于法制文化建设的决定，为队伍的深入打造打下坚实基础。要结合纪念庆祝建国60周年，广泛积极开展积极向上、丰富多彩的法制文化建设活动。希望政府法制、仲裁、城管执法和行政审批机构都要加强自身的组织建设、思想政治建设、业务建设和作风建设，进一步提高队伍的政治素质、业务素质和实际工作能力，为法治政府建设提供可靠保障。

    三是要深入开展依法行政理论研究。理论是实践的先导和行动的指南。依法行政的实践愈丰富，对理论研究的要求就会越高。希望大家从本地本系统的工作实际出发，在深入开展理论研究上下功夫，围绕贯彻《纲要》、《决定》和建设经济文化强省，全面开展政府法制、仲裁、城管执法、行政审批等方面的理论研究，特别是加强全局性、战略性、前瞻性问题的研究，集中力量抓重点、攻难点、出精品，为新时期政府法制工作向深度、广度发展提供理论指导。充分发挥政府法制学会和行政法学研究会的组织、协调作用，利用网站、杂志、报刊，宣传理论研究的成果，促进依法行政工作整体推进。

    同志们，政府法制是前景广阔的事业，是值得我们为之拼搏奋斗的事业。在新的一年里，让我们深入贯彻落实科学发展观，在省委、省政府的坚强领导下，埋头苦干、奋发有为、开拓进取，做好全年的政府法制工作，全面服务科学发展，深入推进依法行政，加快我省法治政府建设的进程！

    谢谢大家！