（2009年5月28日）

尊敬的应教授，青峰司长，各位嘉宾，各位朋友：

    这次城管论坛，是一次相集理论研究的盛会，是一次为各城市开展经验交流、增进了解、加强合作的盛会。它的举办，将有助于加强全国各地城市管理行政执法队伍之间，以及城市管理行政执法队伍与专家学者的联系，为沟通、交流与合作提供一个平台；这种沟通、交流，一方面让各地城管执法队伍相互借鉴经验，一方面专家学者对有关专题的研究成果，将有助于丰富和开阔城市管理行政执法队伍的视野，提高依法行政的水平。今年恰逢青岛市也是我省开展相对集中行政处罚权工作十周年，借此机会，我们欢聚蔚蓝青岛，回首开拓发展的风雨历程，重温艰苦创业的激情岁月，展望令人鼓舞的美好未来。在这喜庆的时刻，我谨代表省政府法制办向到会的各位代表表示诚挚的欢迎和热烈的祝贺！

    下面，我向各位代表汇报几个方面的情况。

     一、十年来我省开展相对集中行政处罚权工作的回顾和总结

    斗转星移，巨变沧桑。自1999年率先在青岛市城市管理领域开展相对集中行政处罚权以来，我省的相集工作已走过十年的风雨历程。十年不懈探索，结出累累硕果。

    回首十年的发展历程，我省相集工作大体可分为三个阶段：

    自1999年初到2002年8月是我省的起步阶段。青岛市作为我省首个试点城市拉开了相集工作的序幕。试点阶段，我们积极争取青岛、烟台、潍坊、济南、济宁、东营、章丘、莱州和高唐县等6个设区的市和2市1县作为试点城市。在这个阶段，青岛市脱颖而出，经过几年的积极探索和运行，已取得明显成效，为深化现代化城市经营管理体制改革，闯出了一条新路子。青岛市的试点，得到了国务院法制办的充分肯定。高唐等城市的试点也为当地的县级机构改革作了突破。

    第二阶段，自国务院法制办大连会议和国发〔2002〕17号文件发布至2004年底是加速推进阶段。省政府确定了全省相集工作“三步走”战略，我们开始有计划、有步骤地推进实施。“三步走”战略要求：到2003年底，剩余的11个设区的市完成申报、得到批复，先获批复的城市积极挂牌运行；到2004年底，全省共91个县和县级市全部覆盖；到2005年底，延伸至重点镇和中心镇。04年上半年，泰山、刘公岛风景名胜区相集方案得到省政府批复。

    第三个阶段是延伸拓展阶段。自2005年开始，重点镇、中心镇的延伸工作取得突破。我们进一步完善重点镇、中心镇开展相集工作的备案程序，拓展适宜开展相集工作的其他领域。南四湖湖区资源管理破题，泰山、刘公岛景区管理行政执法局正式运行，新泰市莲花山景区、临朐县砂资源管理方案先后获批复。去年，东平湖风景区方案运作成功，得到批复。

    到目前为止，全省17个设区的市、91个县（市）经省政府批复，已先后开展了城市管理领域的相对集中行政处罚权工作，并且已在70个重点镇、中心镇延伸和拓展了这项工作，取得明显成效。

    十年来，从大城市到小城镇，从最初的探索到纵深发展，从 单个领域到多个领域拓展延伸，我们的工作不断推进，触角不断延伸，取得了实实在在的效果：

    （一）着力解决了城市管理领域和其他相关领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题。各市通过开展相集工作，原有城管领域的执法队伍被撤销或相应精简，多数地方的执法人员总数比原有人员减少30%以上，青岛市原分散在有关部门的执法人员有1600人，实施相对集中行政处罚权工作后，现有编制1000人，人员缩减60%；济南市原有2400人，现有编制1000人，缩减140%；菏泽市原1000余人，现有编制280人，实际到位190人，缩减70%以上。虽然队伍和人员减少了，但执法力量却更加集中，执法力度大大增强。在2008奥运会青岛奥帆赛和残奥帆赛，青岛市执法局发挥了主力军作用，受到有关部门的表彰。

    （二）探索建立了在城市规划建设中决策、管理、执法三权分离的科学管理机制，为改革现行的行政管理体制积累了经验。在城市管理领域实施相集制度，把过去绝大部分部门从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由自己决定，到对相关的管理权、处罚权、监督权进行重新归类和配置，初步实现了城市管理领域和相关领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，同时还理顺了市、区两级执法队伍之间的职责，实现了执法重心向基层转移。

    （三）初步形成新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。各地按照国务院文件的要求，严把行政执法人员的录用关，加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念，严格行政处罚程序，完善行政执法监督制度在执法中强调疏堵结合，管理与服务结合，教育与处罚相结合，着力解决行政执法中的利益驱动问题，严格实施罚缴分离和收支两条线制度，罚没收入全额上缴财政，执法经费由财政保障，规范了行政执法行为，赢得了群众的理解和支持。

    （四）为合理配置政府部门的职能，精简行政机构做了有益的探索。各地在调整有关部门行政处罚权的基础上，按照“精简、效能、统一”的原则，调整、归并了相关的行政管理职权，重新配置了有关部门的职能，精简了有关政府机构。同时也为下一轮政府机构改革奠定了基础。

    二、开展相集工作的做法、经验和体会

    在省委、省政府的领导下，在国务院法制办的辛勤指导下，我们历经十年的创业历程，十年的不懈奋斗，走出了一条具有山东特色的路子。

    （一） 领导高度重视，整体推动有力。省政府领导多次在有关文件和请示、调研报告上做出重要批示，并听取省政府法制办关于相对集中行政处罚权工作的情况汇报，对开展工作提出重要的指导意见。2002年10月，省政府出台《山东省人民政府关于贯彻国发〔2002〕17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》，明确了相集工作的范围，并要求完善相应的审批程序和制度，抓紧推进这项工作。2003年5月，正值“非典”肆虐的严峻时刻，全省相对集中行政处罚权工作现场会在青岛召开，两位分管副省长分别讲话，17个市的分管市长和省直二十多个厅局长参加会议。这次会议，提出了全省相集工作“三步走”战略，成为山东相集工作的“里程碑”。2004年10月，省政府在潍坊召开扩大会议，总结了全省相集工作开展情况，部署向重点镇中心镇的延伸工作。2005年初，谢玉堂副省长在省法制办呈送的《关于城市管理相对集中行政处罚权工作向重点镇中心镇延伸的调研报告》上批示：总的设想很有创意，要抓好落实。各市的市委、市政府把相集工作作为党委、政府的一项重要工作来抓，召开市委常委会和市政府常务会议，专题研究、讨论相集工作方案，并形成会议纪要。各市普遍成立了以市长为组长的相集工作领导小组，领导小组办公室设在市政府法制办，负责处理工作中的事务协调，使相对集中行政处罚权工作在组织领导上得到有力的保障。

    （二）深入调研，集思广益。有各级党委、政府领导的强大支持，法制机构抢抓机遇，乘势而上，充分发挥指导、协调和牵头作用，担当起相集工作的“主角”。早在《行政处罚法》出台不久，时任省政府法制局局长的高存山同志就带领法制局骨干到泰山调研，专题论证用相对集中行政处罚权制度解决“多龙治山”的问题。2002年3月，省政府法制办领导带队，组织烟台、潍坊、莱州、高唐等市县法制办、执法局的部分同志赴深圳、广州、长沙市调研，形成了《关于赴深圳、广州、长沙三市考察相对集中行政处罚权工作的报告》，总结了他们开展相集工作的经验和做法，系统地提出我省开展工作的思路。在考察报告的基础上，我们起草了《关于总结推广青岛市开展城市管理综合执法试点经验的报告》，呈送省政府领导。省政府领导做出重要批示，促成了2003年在青岛召开全省相对集中行政处罚权现场会。在研究相集工作向重点镇延伸的问题时，我们借助专家的智慧，召开了理论研讨会，邀请山东大学和山东社科院的行政法专家、学者，以及部分城市管理执法局的同志集中研讨论证。会后，高存山主任带领骨干深入泰安、莱芜等市的重点镇，接触基层，考察实际情况，形成了《关于城市管理相对集中行政处罚权工作向重点镇中心镇延伸的调研报告》，为省政府领导更好更准确地决策提供依据。

    （三）政策支持，当好“婆婆”。在省政府机构序列里，城市管理行政执法局没有上级主管部门。催生这项新事物的，是各级政府法制机构，他们付出了“哺育”之劳。各市、县政府法制办是设计、起草本市（县）相集方案的主角，在机构设置、人员性质、经费保障等方面设计和建立了严格的制度，既保证了方案符合标准，又充分体现各地的特色。如在对聊城市的批复里，加入了保护“江北水城”的内容。另外，我们还制定下发了《关于在重点镇中心镇开展相对集中行政处罚权工作的若干意见》、《关于印发<关于在重点镇中心镇开展相对集中行政处罚权试点工作备案程序的规定>的通知》等,完善了相关的批准、备案程序。

    2004年4月，我们在东营和泰安市召开片会，听取了各执法局的工作情况汇报，详细了解了他们工作中遇到的如机构性质、执法着装、立法支持、职能定位、执法环境与手段、队伍建设、执法证件文书、制度建设、执法待遇、公安保障、机构垂直管理和分级管理等问题的反映。我们以这些问题为基础，起草了《山东省人民政府关于进一步加强相对集中行政处罚权工作的意见》，提交省政府在潍坊召开的现场会进行讨论，修改后由省政府正式发布。《意见》有针对性地解决了一些亟待解决的问题，及时有效地支持了执法局的工作。对执法中遇到的问题，省政府法制办做出的解释答复就有二十余件。此外，我们每年召开一次城市（景区）管理执法局长协作会，为他们提供互相学习、交流经验、反映问题的机会。我们还请专业设计单位，为执法局设计了一套统一的着装制式和标志，使全省行政执法局从内到外文明规范、整齐划一，当好贴心的“婆婆”。

    （四）加强沟通，协调一致。城管领域的相对集中行政处罚权工作涉及到建设、工商、环保、交通等部门，风景名胜区集中的处罚权涉及国土、林业、水利、旅游、卫生、安全生产等诸多部门，协调、处理好与相关部门的关系，对积极稳妥推进相集工作意义重大。首先，我们与编办相互支持，协调一致。编制机构在我省相集工作中起到了重要的支持作用。青岛、济南市编办分别给市执法局定编1000人，并根据工作量适当增编。沂源县编委为执法局在重点镇设置执法中队专门下文定编；章丘市编办下文将章丘市执法监察大队由25人增加到125人。其次，明确与建设部门的关系。执法局承担的执法职责大部分原属建设部门。我们建立了相关的会议制度，明确省政府法制办负责城市管理行政执法工作中涉及体制机制的法律问题，省建设厅负责城市管理行政执法工作的城市管理问题。两个部门密切联系、加强沟通，共同为城市管理行政执法队伍服好务。目前，我省已形成了在省政府统一领导下，法制办牵头，相关部门协商的工作制度。

    （五）转变观念，规范管理。在省政府法制办的指导下，各城市（景区）执法局坚持体制创新、机制创新，转变执法观念，规范队伍管理，坚持以人为本，创造出大量新鲜经验。淄博市执法局率先开展细化行政处罚裁量权工作，严格规范行政处罚程序；德州市、滨州市执法局倾力打造“管理＋执法＋服务”的大城管模式；临沂市执法局要求执法人员做到“四先一后”，即先敬礼、先亮证、先讲明违法事实和处罚依据，后进行处罚；办案中做到“三理四心”，即宣传政策讲理，纠正违法有理，执法尺度合理，对待群众要诚心、调查核实要细心、说服教育要耐心、纠正违章要公心；聊城市倡导“九铁”精神，潍坊市实施“千分制考核”，打造一流执法队伍；高唐县、滕州市等执法局实行的“首次不罚、警告在先”制度；济南市为进城瓜农张贴“进入城区市场销售瓜菜引导图”，主动引导商贩进入居民小区、社区和小巷；日照、枣庄市对违章停放的外地车辆，发放温馨提示卡。卡片上不但有温馨的语句提醒告诫司机此地不能停车，同时明确指示了附近的停车场所。泰安市设立“委屈奖”，以心理疏导的方式化解执法队员的怨气，培养“打不还手、骂不还口”的吃苦忍耐作风，努力将执法队伍打造成文明之师、威武之师。临朐县坚持全面推行以理服人、以情动人、有情操作的“亲和式”执法模式，既减少了与被管理者之间的矛盾，又提高了执法效率，探索出一条城市长效管理的新路子，取得了良好的城市管理效益和社会效益。

    创业充满艰辛，成绩来之不易。回顾以往的发展，我们积攒了几点体会，与同志们分享：

    （一）相集工作必须围绕中心、服务大局。围绕中心，服务大局是政府法制工作的重要内容，也是对相集工作提出的基本要求。随着经济社会的飞速发展，统筹城乡发展、统筹区域发展，加强对小城镇的科学规划建设和管理，营造良好的城镇容貌和环境，吸引人才和投资，既是建设社会主义新农村的政策要求，又是小城镇发展的客观需要，必须把相集工作向重点镇中心镇延伸与建设社会主义新农村的目标紧密地结合起来，善于把握全局、精心谋划全局、自觉服从全局。莱芜市政府法制办、执法局推进相集工作向建制镇延伸为全市的城乡一体化工作打开了突破口，市委、市政府以此为基础，出台《全市城乡一体化意见》。只有像这样，我们的相集工作才能站得更高、看得更远，才能切实找准服务大局的切入点和着力点，实现社会主义城乡之间的和谐发展。

    （二）相集工作必须坚持开拓创新。创新是一个民族进步的灵魂，也是国家兴旺发达的不竭动力。相对集中行政处罚权制度是《行政处罚法》的一个重要创举，也是我们开展行政执法体制创新的依据。在相集领域的问题上，我们坚持思路创新，在纵向和横向两个方面开拓。2004年率先在泰山和刘公岛两个风景名胜区开展相集工作，开全国风气之先；2005年向重点镇中心镇延伸，引领活力之源。时代在发展，要谋求发展，就不能仅停留在原来的认识水平和经验做法之上。实践证明，只有坚持在创新中完善，在创新中提高，在创新中发展，才能与时俱进，才能紧跟时代步伐。

    （三）相集工作必须坚持以人为本。相集工作的特点是它所实施的均是行政处罚权，与相对人的心愿呈逆向和对立状态，社会及有关方面对城管工作不理解，多有诟病。十年来，我们开展相集工作，始终坚持把人民群众的情绪作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把打造严格执法的威武之师、爱民亲民的文明之师作为第一要务，把人民群众是否满意作为评判标准。青岛市执法局劝诫占道摊贩时主动为他们提供环保袋，小小举动，亲切感人；他们还聘请社会监督员，制定《罚没物品管理办法》，实行罚没物品公示制。实践证明，坚持以人为本，必须全面理解和把握科学发展观，紧紧围绕经济发展的重点和难点；坚持以人为本，我们的行政执法工作就必须强化亲民和服务意识，带着感情工作，带着责任奋斗；坚持以人为本，就得多办实事、多送温暖，从各个方面最大限度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

    （四）相集工作必须坚持团结协作。“二人同心，其力断金”。团结是作好各项工作的根本保障。行政执法局集市容、规划、市政、绿化、环保、工商、公安交通等多个方面的行政处罚权，行政处罚权的实施与行政管理部门的行政审批和许可有紧密联系。烟台市利用网络建立了处罚与许可的互相协作告知制度，增强了行政执法的整体功能。只有思想上讲团结，工作上善于沟通，部门间多协作，我们的工作效能才能提高，才能避免互相扯皮，我们的工作才能实现良性循环。十年来的实践证明，如果没有部门之间的协同作战，就不可能成就今天的事业。

    （五）相集工作必须强化队伍建设。强化队伍建设是相集工作的生命线。能否把队伍建设好，不仅关系到依法行政的职能能否得到充分履行，关系到保证行政机关依法行使职权，维护人民群众利益的作用能否得到充分发挥，而且关系到实现和谐社会的进程。行政执法局是城市的窗口，是景区的名片。经济越发展，社会越进步，对行政执法局越要有更新、更高、更严格的要求，越是要进一步加强执法队伍建设，这是相集工作得以能够持续不断发展的生命线。德州市用“形象像军官、执法像警官、办案像法官、服务像勤务员”“三官一员”的标准训练队伍、强化队伍，收到了显著效果。十年来，我们对“思想、纪律、作风”常抓不懈，以加强思想建设为核心，以打造高素质执法队伍为目标，以深化和完善相集工作的体制和机制为重点，大力提高相集队伍的依法行政能力，推动了相集工作的蓬勃发展。

    这些经验归结起来，就是要始终坚持以科学发展观统领全局，狠抓促进发展不放松，坚定不移地推进科学发展、和谐发展、率先发展。这既是过去发展的深刻启示，也是指导未来的宝贵财富。

    三、进一步完善相对集中行政处罚权工作的几点建议

    一是尽快制、修订有关城市管理的法律、行政法规，出台相对集中行政许可权的有关办法。目前我们集中的城市管理领域市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、工商管理方面的法律、行政法规，大多是九十年代初期，甚至还有八十年代的行政法规，已不适应形势的需要，建议向国务院提交修改建议，并做好修改方面的准备。相对集中行政处罚权只是在行政管理体制改革方面打开了一个缺口，解决了多头处罚问题，而行政管理的源头——多头许可问题还未解决。建议尽快出台相关办法，开展相对集中行政许可权试点工作，以适应行政管理体制改革的需要，根本性地解决机构林立、人员臃肿的问题，山东在相对集中行政许可试点方面已经做好了相应的准备工作。

    二是完善行政执法的协调配合机制。2006年2月，省政府办公厅出台《关于进一步加强相对集中行政处罚权工作的意见》（鲁政办字〔2006〕6号），提出了加强相对集中行政处罚权的一些相关措施。通过一段时间实践的积累调研，省政府法制办将建议省政府出台专门文件，进一步明确和完善行政执法与公安、工商、旅游、交通等相关专业部门的配合联动机制，解决执行难的问题。

    三是进一步总结典型经验，加强正面宣传力度，弘扬城管精神。相对集中行政处罚权的工作性质决定了城管执法人员经常会处在矛盾的焦点、危险的边缘，他们错时上班，不分昼夜，工作十分辛苦。而全国范围内出现的个别事件成为一些不负责任媒体炒作新闻、吸引读者的“卖点”，负面影响极大，甚至一度成为舆论的主导。建议商国家有关部门动员主流媒体对相集工作开展有计划、有步骤的宣传报道，运用多种形式和手段，如广播、电影电视、网络、报纸等，有针对性地对社会各界分层次宣传，及时总结和发现相集工作中那些鲜活的典型经验，积极推荐城管英模人物进入国家或省级“五一”劳动奖行列，大力弘扬城管精神，在全社会营造“关爱城管、关爱家园”的舆论氛围和环境。

    各位代表，回首过去，我们充满自豪；展望未来，我们信心百倍。山东多美景，齐鲁出圣贤，欢迎各位代表到山东的各地走一走，看一看，给我们多提宝贵意见，为办好论坛，为我们共同关心的相对集中行政处罚权制度的发展建言献策！

    谢谢大家！